Rivista Environnement

SISTEMA URBANO

L'esperienza della provincia di Bologna: un piano territoriale che si attua attraverso accordi intercomunali e perequazione.

UNA CITTA' DI COMUNI

di Alessandro Delpiano

Premessa: policentrismo e selezione

Nel marzo 2004 la Provincia di Bologna ha approvato il nuovo Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP).
Punto di partenza del Piano è la volontà di contrastare il processo di diffusione degli insediamenti residenziali e produttivi, che ha caratterizzato le dinamiche di trasformazione del territorio provinciale nell'ultimo ventennio. Similmente a quanto avvenuto nella maggior parte delle aree metropolitane europee, tale processo ha infatti determinato forti impatti sulla funzionalità complessiva del sistema metropolitano bolognese, un incremento esponenziale delle esternalità negative sull'ambiente, sulle infrastrutture della mobilità e sulla qualità complessiva del territorio urbanizzato.
In risposta a queste dinamiche, il PTCP di Bologna propone un disegno di assetto territoriale ispirato ad un modello insediativo policentrico, e pianifica la crescita dei centri residenziali e produttivi incardinandoli ai nuovi sistemi infrastrutturali rispettivamente del ferro e della viabilità.

All'interno dei confini provinciali il piano, studiando le dinamiche di sviluppo dei 228 nuclei urbani esistenti, ha operato una prima distinzione tra quelli che sono o saranno collegati al servizio ferroviario metropolitano (SFM: progetto di 8 linee ferroviarie metropolitane con treni ogni 30-15 minuti per 90 stazioni pronto per il 2009) e quelli che non lo saranno. Una seconda distinzione è stata operata considerando l'offerta di servizi e di attrezzature per la vita sociale e per il tempo libero, che sono tra i principali attrattori di traffico, e quindi potenziali generatori di mobilità.
Le politiche di sviluppo urbano sono quindi concentrate in quei centri abitati in cui sono presenti sia una fermata dell'SFM, che i principali servizi pubblici e privati (circa 20 centri urbani). Una strategia centrata sul rafforzamento del ruolo territoriale dei principali centri urbani della provincia, e sul contenimento della domanda di mobilità privata. Seguendo queste indicazioni, per circa 190 centri abitati della provincia non è previsto un ulteriore e significativo sviluppo urbanistico.
Per la città di Bologna e le aree urbane contermini, il PTCP propone la riconversione e la riqualificazione delle aree industriali dismesse, di quelle militari e ferroviarie, evitando così di urbanizzare nuovi suoli vergini. Queste politiche di riqualificazione debbono generare nuova qualità per gli spazi pubblici, per il verde, e per i servizi, e un offerta di edilizia residenziale a basso costo: politiche quindi che consentano un ripopolamento qualitativo della città. La forte attenzione verso il contenimento dell'espansione della parte centrale della provincia, è anche dettata dalla necessità di salvaguardare la ricarica delle falde sotterranee, i territori di collina e gli ambiti agricoli periurbani.

La distribuzione delle attività produttive in provincia è frammentata e disordinata tanto quanto quella dei nuclei residenziali (si tratta, oggi, di 190 aree produttive, con dimensioni molto variabili). Gli effetti si ripercuotono negativamente sia sugli assetti territoriali, sia sulla qualità complessiva dell'offerta in termini di prestazioni logistiche ed ecologiche. Peraltro, la tendenza diffusiva è confermata dalle considerevoli quote di nuove aree produttive previste dai piani comunali vigenti.
Le indagini conoscitive hanno identificato 34 ambiti produttivi sovracomunali, le cui aree di influenza sono estese a più comuni. Di questi sono stati valutati accessibilità e condizionamenti ambientali, così è stato possibile indicare 14 ambiti produttivi con potenzialità di sviluppo strategiche e 20 ambiti dove sono consentite solo operazioni di trasformazione e di innalzamento di qualità. I 14 ambiti suscettibili di sviluppo sono dislocati strategicamente rispetto alle reti stradali di rango regionale e nazionale e, in particolare, rispetto al nuovo passante autostradale previsto dal Ptcp a nord di Bologna. Attraverso mirate azioni di riqualificazione, da definire con Accordi Territoriali, ogni ambito produttivo di rilevanza sovracomunale, assumerà i requisiti di "area produttiva ecologicamente attrezzata", ai sensi delle norme vigenti. Sono praticamente escluse possibilità di espansione per circa 170 aree produttive su 190 esistenti.

Il fondamento progettuale del Piano si basa quindi su due parole chiave: policentrismo e decentramento, che in altri termini significano riorganizzazione e selezione. Su questi due elementi ordinatori si è costruita una politica territoriale basata prevalentemente sulla selezione dei territori da sviluppare e riqualificare: sono stati assegnati ruoli differenti alle diverse parti del territorio in relazione alle condizioni infrastrutturali e ambientali presenti e previste dal Piano, in modo che ogni componente del territorio contribuisca alla costituzione di un unico organismo capace di esprimere qualità, creatività, e dinamismo, coesione sociale e solidarietà. Insomma, una comunità che abbandonando le sue spinte competitive, collabori ad ottenere un territorio solidale e unito nelle prospettive di sviluppo.

Ma perché questo comportamento solidale avvenga e perché sia concreta la coesione territoriale necessaria per ottenere i risultati espressi dal PTCP, sono stati predisposti 3 importanti ed innovati strumenti (indicati dalla stessa legge urbanistica regionale n. 20 del 2000) che hanno il compito di dare efficacia a quelle politiche, altrimenti illusorie:

- piani strutturali comunali redatti in forma associata;
- accordi territoriali per le aree produttive;
- perequazione territoriale.

Nel 2001 sono state costituite 9 associazioni di Comuni, con lo scopo di facilitare le politiche amministrative intercomunali. E' in queste nuove forme istituzionali di collaborazione fra Comuni che sarà possibile superare quei comportamenti competitivi e applicare i 3 strumenti elencati

Piani Strutturali Comunali redatti in forma associata
Al fine di dare maggiore efficacia e condivisione delle politiche strategiche, Il PTCP promuove una nuova stagione di urbanistica comunale attraverso l'elaborazione dei PSC in forma associata fra i Comuni della stessa Associazione. I Comuni sono chiamati a predisporre congiuntamente e contemporaneamente uno Schema strutturale unitario, a condividere scenari sostenibili di sviluppo urbano e territoriale, ad assumere le scelte strategiche del piano della Provincia (infrastrutture della mobilità, ambiti produttivi e insediamenti commerciali di rilievo sovracomunale, poli funzionali), declinandole e specificandole all'interno dei propri territori. Sarà così possibile programmare con maggiore efficacia gli investimenti pubblici e privati, rispondere più facilmente alle necessità funzionali di reti e servizi pubblici, stipulare accordi perequativi per la distribuzione di oneri e vantaggi conseguenti ai nuovi insediamenti.
Attualmente tutte le associazioni intercomunali (tranne quella dell'alta valle del Reno) sono impegnate nella redazione del PSC in forma associata. Si tratta delle associazioni intercomunali: Valle dell'Idice, cui partecipano 3 Comuni, Reno-Galliera (8 Comuni), Terre di Pianura (6 Comuni), Terre d'Acqua (6 Comuni), Circondario Imolese (10 Comuni in 2 associazioni), Valle Samoggia e Zola Predosa (7 Comuni), Cinque Valli (6 Comuni).

Gli accordi territoriali per le aree produttive
Per condividere le strategie del PTCP e realizzare gli obiettivi comuni relativamente agli ambiti produttivi sovracomunali, la Provincia dispone con i Comuni e gli Enti interessati la sottoscrizione di specifici Accordi Territoriali, strumenti di negoziazione istituzionale previsti dalla legge urbanistica regionale n. 20 del 2000. Il PTCP assegna agli Accordi Territoriali un alto valore strategico per innescare processi di cooperazione e co-pianificazione intercomunale e metropolitana.

Gli accordi territoriali relativi agli ambiti produttivi prevedono:
- la condivisione e la specificazione delle politiche di crescita di attività produttive da localizzare nei soli 14 ambiti sovracomunali di sviluppo.
- interventi infrastrutturali ambientali e di mobilità per ottenere i requisiti di aree ecologicamente attrezzate (interventi e azioni per il risparmio idrico, per il risparmio energetico, per la gestione coordinata dei rifiuti industriali, per la logistica delle merci e il trasporto collettivo degli addetti, per la formazione di spazi di mitigazione ambientale e reti ecologiche).
- la costituzione di un fondo di compensazione finanziaria, sulla base dei principi della perequazione territoriale, per riequilibrare fra i Comuni aderenti la distribuzione di risorse derivanti da oneri di urbanizzazione e imposte fiscali.
Già oggi sono stati sottoscritti 3 accordi territoriali, per gli ambiti produttivi sovracomunali, dalle Associazione dei Comuni Quattro Castelli (4 Comuni), Valle dell'Idice (3 Comuni) e Terre d'Acqua (6 Comuni) ed è in corso la redazione dei rimanenti Accordi.

La perequazione territoriale: il fondo di compensazione intercomunale
A fronte della selezione di territori in cui può avvenire sviluppo insediativo, è necessario costruire processi di perequazione per distribuire le risorse a quei territori esclusi dalla nuova edificazione. Il principio della perequazione territoriale trova fondamento nella istituzione del "fondo di compensazione" con cui le Amministrazioni interessate mettono in comune e gestiscono insieme le risorse locali provenienti dallo sviluppo produttivo. Come definito dalla Legge urbanistica regionale, si tratta quindi di un fondo che coinvolge solo enti pubblici, ha natura volontaria ed è finalizzato alla cooperazione interistituzionale.
Gli accordi sanciscono quali entrate confluiscono nel Fondo, precisando la tipologia e l'entità delle risorse dalle seguenti categorie:
- i contributi concessori derivanti dalle aree produttive, terziarie e commercili (oneri di urbanizzazione secondaria, contributi sul costo di costruzione per le attività terziarie, contributi D ed S per gli insediamenti produttivi);
- ulteriori contributi stabiliti dai Comuni e comunque negoziati;
- I.C.I. per insediamenti produttivi, commerciali e terziari;
- eventuali risorse integrative da parte dei Comuni o di altri Enti come la Provincia.

Si stabilisce inoltre la tipologia degli insediamenti che generano le risorse, la "base imponibile", che oltre alle nuove espansioni concordate negli Accordi può includere le aree produttive già previste negli strumenti urbanistici vigenti ma non ancora attuate o allargarsi fino a tutte le trasformazioni delle aree produttive ovunque localizzate nel territorio dei comuni aderenti all'Accordo.
Gli Accordi stabiliscono quindi le modalità di utilizzo delle risorse, cioè le "spese" del fondo, lasciando ampi margini di decisione alle amministrazioni comunali, nel rispetto delle tre finalità specificate dal PTCP:
- infrastrutture e politiche per qualificare l'ambito produttivo come area ecologicamente attrezzata; questa prima possibilità risponde ad una razionalità di buona pianificazione, che ha intrinsecamente anche un valore sovracomunale in quanto riduce ed evita le esternalità negative generate dall'ambito;
- opere di valenza sovracomunale da decidersi congiuntamente tra tutti i Comuni dell'Associazione;
- politiche ed opere di valenza comunale; si tratta in sostanza di ridistribuire parte delle entrate del fondo alle amministrazioni, per opere e politiche di natura comunale, con l'unico vincolo di utilizzare criteri oggettivi non influenzati dall'origine delle risorse stesse.

Per assicurare la corretta istituzione ed attuazione del fondo di compensazione territoriale, gli Accordi definiscono un percorso coordinato tra gli Enti sottoscriventi. I Comuni si impegnano a computare separatamente le entrate e le spese del fondo, a coordinare degli importi richiesti peri i contributi concessori e le aliquote ICI degli insediamenti produttivi e terziari, ad avviare un'attività di monitoraggio sugli introiti derivanti dalle medesime voci, e a definire modalità condivise di redazione dei quadri economici delle opere necessarie alla infrastrutturazione e qualificazione degli ambiti produttivi e alla compensazione delle esternalità derivanti dal loro sviluppo. Parallelamente la Provincia assicura un supporto tecnico e di consulenza, sviluppando allo scopo specifici approfondimenti economico-finanziario per valutare gli effetti sui bilanci comunali dello sviluppo degli ambiti produttivi, e modelli differenti di gestione del fondo.
Oltre alle finalità equitative, l'istituzione del fondo risponde quindi anche ad un obiettivo di efficienza nella programmazione e nell'utilizzo delle risorse a scala intercomunale. Il percorso di attuazione del fondo richiede infatti un approccio intersettoriale interno alle amministrazioni (tra uffici tecnici, amministrativi e ragionerie) e coordinamento intercomunale nella definizione delle priorità di infrastrutturazione e nella attuazione del disegno di sviluppo territoriale concordato.

Nel febbraio 2006 è stato istituito il primo fondo di compensazione fra i 3 Comuni dell'Associazione Valle dell'Idice. Con questo strumento è oggi possibile compiere sul territorio scelte di pianificazione più coerenti con gli assetti ambientali ed infrastrutturali. Si tratta di avere finalmente un primo embrione di finanza metropolitana con cui dare concreta attuazione alle politiche di governo del territorio metropolitano, superando gli atteggiamenti concorrenziali fino ad ora riscontrati. L'intera operazione è da considerarsi per ora inedita e senza alcun paragone nel panorama nazionale.