TERRITOIRE DE TOUS
La participation ne doit pas devenir une finalité de l’action, mais un moyen de construire des projets de développement local plus adaptés et plus efficaces.
PARTICIPATION ET DÉVELOPPEMENT LOCAL
par Emmanuel Matteudi
Depuis maintenant une quinzaine d’années, la participation est devenue le mot d’ordre de la plupart des acteurs impliqués dans les problématiques de développement et d’aménagement, aussi bien dans les pays riches que dans une part grandissante des pays en développement. Cette évolution récente du processus décisionnel dans l’action publique est concomitante d’une problématique plus globale qui concerne l’émergence du développement local et le mouvement de décentralisation qui touche de plus en plus de pays.
Un tel changement dans les pratiques témoigne d’une évolution globale de l’action, mais aussi des limites d’une forme d’intervention qui n’accordait de « savoir et d’expertise » qu’aux seuls « professionnels du développement » censés résoudre les problèmes rencontrés par les populations et les territoires. C’est donc dans la foulée de ce « savoir » confié depuis très longtemps aux seuls experts, que la participation apparaît dans le discours et les intentions des professionnels et des politiques, comme une sorte de contre-pied à ce qui se faisait jusqu’alors.
Du coup, et sans pour autant remettre en question l’intérêt d’une telle démarche, la participation montre elle aussi dans bien des cas, des limites et suscite des interrogations : pourquoi a t-elle pris tant d’importance dans les intentions et l’action des professionnels du développement et des pouvoirs publics ? pourquoi en faire -dans certains cas- une finalité de l’action avant de la percevoir comme un outil d’aide à la décision? à quoi vient-elle répondre ? comment est-elle prise en considération par les acteurs qui l’initient ? Autant de questions qui nécessitent d’aller voir de plus près les réalités complexes de cette nouvelle manière de faire, le contexte singulier qui l’a vu naître et les questions, qu’inévitablement, elle soulève ?

Une naissance ambiguë pour des objectifs ambitieux

Avant d’évoquer les origines de la participation, rappelons les objectifs auxquels cette nouvelle démarche est de plus en plus conviée.
En premier lieu, la participation est souvent présentée comme un moyen d’améliorer la gouvernance et donc de favoriser des formes nouvelles ou renouvelées de la démocratie locale, au travers notamment d’un recensement plus précis des attentes et besoins formulés par les acteurs locaux, mais aussi par l’intermédiaire d’instances de concertation rapprochant le citoyen du politique et du technicien. L’approche participative est ensuite présentée comme un moyen de mieux appréhender les réalités locales en faisant appel à la « connaissance » que les acteurs locaux ont de leur territoire, connaissance dont on suppose qu’elle permettra ensuite de mieux penser les politiques à mettre en oeuvre.
L’approche participative apparaît enfin, par l’intermédiaire du débat public et du travail en commun, comme un moyen de mobiliser et impliquer plus efficacement les acteurs locaux. Une telle démarche est souvent présentée comme un moyen d’améliorer la synergie des acteurs et susciter des dynamiques innovantes et porteuses pour le développement d’une ville ou d’un territoire.

De tels objectifs, qui confèrent à la participation des exigences, en théorie, extrêmement ambitieuses, sont issus d’un mouvement historique qui remonte à une trentaine d’années, mouvement qui témoigne de l’affirmation progressive des territoires et des acteurs locaux ; et ce, un peu avant, en parallèle, ou après la mise en place des processus de décentralisation. Donc, quelque chose qui fait progressivement du local, un espace où les prises de décision et de conduite de l’action doivent se rapprocher des acteurs directement concernés par les projets et les politiques à mener.
Ce mouvement, qui s’inscrit dans une logique issue de l’évolution de nos sociétés modernes et qui apparaît d’une certaine manière comme inéluctable, ne doit cependant pas nous faire oublier qu’il émerge également dans un contexte marqué par deux autres évènements majeurs : celui de la crise de l’Etat-Providence d’abord, celui de la remise en question des modes d’expertise utilisés jusqu’alors, ensuite.

Ces deux phénomènes, trop souvent oubliés de la lecture que l’on fait des progrès « démocratiques » de nos sociétés, nous obligent à ré-interroger la démarche participative, qui, bien que résultant d’un processus positif, s’inscrit aussi dans un contexte de crise des finances publiques et de remise en cause des méthodologies proposées jusqu’alors pour penser le développement local. Dès lors, plusieurs interrogations méritent d’être posées pour mieux situer les enjeux de cette nouvelle méthodologie d’intervention.

Effet de mode ou besoin réel des populations ?

L’histoire récente montre que la démarche participative est assurément un progrès au regard des méthodologies proposées durant les trente glorieuses pour penser les projets de développement et d’aménagement. Reste que la participation des acteurs ne va pas de soi et que le contexte dans lequel elle s’inscrit, joue un rôle déterminant au regard des objectifs que l’on cherche à atteindre. Pour étayer une telle proposition, il suffit d’observer les démarches participatives engagées dans de multiples espaces et projets pour se rendre compte que le processus n’est pas partout perçu et conduit de la même manière, et qu’il n’a, du coup, pas les mêmes effets sur les projets de développement local.

Dans certains cas, le processus participatif s’inscrit dans des sociétés aux valeurs démocratiques anciennes tout en correspondant à une organisation sociale habituée à la mobilisation et l’implication des acteurs locaux. Et auquel cas, le processus participatif peut bénéficier et renforcer les formes de gouvernance et de mobilisation déjà existantes. Dans d’autres cas, la démarche que l’on cherche à introduire auprès des acteurs ne correspond pas forcément à des revendications locales, ni même à des formes traditionnelles de mobilisation et d’organisation collective des acteurs.
De telles observations nécessitent du coup, qu’on interroge toujours l’opportunité et le contenu méthodologique de la démarche participative : a t-on affaire à des populations suffisamment sensibilisées à la démarche ? a t-on à faire à des projets de développement local qui se donnent les moyens et les outils nécessaires pour franchir les étapes successives de la construction d’une forme nouvelle de démocratie locale ? a t-on à faire à des méthodologies et des dispositifs participatifs qui réussissent à faire avec les spécificités culturelles et politiques de chaque lieu ? De telles interrogations conduisent inévitablement à se demander si la participation « imposée et modélisée » n’est pas, dans certains cas, de la poudre aux yeux, et si elle n’aboutit pas à certains moments, à des effets négatifs plus que constructifs.
Pour s’assurer de la réussite d’un tel processus, il y a donc à prendre en compte les réalités sociologiques, politiques et culturelles locales, puis engager une démarche qui se donne les moyens de rendre la participation efficiente. Les questions du temps, des moyens et des méthodes sont donc, face aux contextes observés, au coeur des interrogations à soulever pour donner à la démarche participative, la dimension et l’effet qui se doivent.

Objectif à atteindre ou outil d’aide à la décision ?

Après avoir évoqué les spécificités de chaque lieu et leurs incidences sur le contenu de la démarche à engager, revenons maintenant sur l’utilité de la participation. Pourquoi fait-on de la participation ? à quoi vient-elle servir ? Cette question, aussi surprenante soit-elle au regard de l’histoire, mérite d’être posée, non pas pour remettre en question le principe de la démarche participative, mais, au contraire, pour la rendre plus pertinente et mieux appropriée au contexte dans lequel elle se développe.
De toute évidence, trop de projets de développement montrent que l’on a tendance à faire de la participation, un objectif à atteindre avant même d’en faire un outil au service d’une action plus efficace et mieux appropriée aux réalités des acteurs concernés.
Cela a pour effet de voir des projets qui redoublent dans les intentions politiques et méthodologiques : on veut de la participation à tous les stades du processus, on cherche à solliciter tous les acteurs, sur des thématiques qui relèvent de leur quotidien ou pas, en oubliant parfois que les objectifs à atteindre, ce n’est pas uniquement d’être convié au débat, mais aussi et surtout d’améliorer l’efficacité et l’impact des actions qui seront ensuite mises en oeuvre.
On cherche également le processus qui fera émerger le fameux diagnostic ou projet « partagé », celui qui provoquera l’adhésion et l’implication du plus grand nombre. Or, tout montre, qu’entre l’adhésion et l’implication, le chemin à parcourir peut être sacrément chaotique. De même, que toute conduite de projet de développement montre qu’il n’est pas nécessaire d’interpeller et mobiliser les acteurs sur tout.
De telles observations nécessitent de bien préciser ce qu’on cherche à atteindre par l’intermédiaire de la participation des acteurs. De là, découlent une place et un rôle mieux appropriés. Aussi anodin soit-il, l’enjeu est de taille ! car le risque est grand de voir la participation rater les objectifs nobles qu’on lui a pourtant confiés.

Evolution démocratique ou crise des pouvoirs publics ?

Là encore, il paraît nécessaire d’interroger l’émergence de la démarche participative à l’heure de la crise de l’intervention publique. N’y a t-il pas dans certains cas, quelque chose d’une démarche qui consiste à faire appel à la participation citoyenne pour masquer l’incapacité financière et humaine à pouvoir mener à bien des projets de développement ?
Retournons les questions et les analyses pour mieux décrypter le sens et la portée de cette démarche. Comme nous avons eu l’occasion de l’évoquer en amont, la participation est née dans un contexte de crise des modes d’intervention qui avaient prévalu au cours des trente glorieuses. C’est donc sur la base des limites et erreurs commises, que la participation est apparue comme une alternative possible. De toute évidence, il y a du vrai là-dedans, mais sans doute faut-il ajouter qu’il y a également le signe d’une incapacité à maintenir les engagements humains et financiers de l’époque. Sans être un alibi, la participation mérite donc d’être interrogée et observée au regard de moyens financiers insuffisamment ou trop mal engagés. Au travers de cette question, nous revenons sur les aspects précédemment évoqués, ceux des moyens, des méthodes et des objectifs sur lesquels il est indispensable que les pouvoirs publics travaillent et s’engagent.

En guise de conclusion, rappelons que la participation constitue une avancée de grande envergure dans l’approche du développement local. De multiples exemples, malgré les travers évoqués, montrent que la voie tracée est plutôt positive. Reste que l’on est encore à un stade du processus participatif, qui le fait considérer comme une sorte de solution à la plupart des maux de nos sociétés. La présence quasi-systématique de cette méthodologie de l’action nous conduit à formuler des mises en garde : mise en garde à propos de la place que la participation occupe, mise en garde vis-à-vis de ce que cela peut signifier du côté de la déficience des pouvoirs publics, mise en garde enfin vis-à-vis du rôle des professionnels du développement et de l’aménagement. Il ne faudrait donc pas voir émerger un modèle de conduite de projet qui balaierait trente ou quarante ans de pratiques qui l’avaient précisément ignorée. L’avenir est à notre sens entre les deux voies que l’histoire des cinquante dernières années a montré : celle d’une participation qui répond à des objectifs précis; celle d’une participation dans laquelle citoyens, professionnels du développement et de l’aménagement et politiques trouvent leur place pour débattre et bâtir des projets cohérents, réalistes et adaptés aux réalités du terrain.
   
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