Trois régimes politiques, trois systèmes de planification territoriale
L’organisation des systèmes de planification territoriale dépend, pour partie au moins, des régimes politiques en vigueur dans les différents pays. La Suisse adopte dès sa naissance une organisation fédérale, alors que la France est, depuis le XVIème siècle, la patrie de la centralisation politique et administrative. L’Italie, avec le processus de régionalisation amorcé au milieu des années 1970, s’oriente progressivement vers une organisation de type fédéral qui, parce qu’elle n’est pas achevée, est caractérisée par certains de « fédéralisme administratif ». Ces particularités, qui bien souvent découlent de dispositions constitutionnelles, ont un impact sur la répartition des pouvoirs entre les autorités nationales, régionales et locales.
En Suisse, la Confédération vote des lois cadre - la Loi sur l’Aménagement du Territoire (LAT) du 22 juin 1979 modifiée à nombreuses reprises – qui définissent les principaux objectifs de l’aménagement au premier rang desquels le développement durable, qui dressent la liste des outils de planification (Plan directeur, Plan d’affectation) et qui fixent les pouvoirs respectifs de la Confédération et des Cantons. Chaque Canton se dote ensuite d’une législation spécifique qui précise le rôle du Canton et des communes, qui définit le contenu des plans et qui décrit les procédures d’élaboration et de révision. Le pouvoir législatif cantonal explique la coexistence de traditions allant de la centralisation administrative (Suisse romande) à une grande liberté d’action pour les communes (Suisse allemande).
En France, seul l’Etat central dispose du pouvoir législatif, tant et si bien que le même Code de l’urbanisme s’applique à l’ensemble des trente-six mille communes quelle que soit leur taille. Des lois récentes (Loi Solidarité et Renouvellement Urbain du 13 décembre 2000, Loi portant Engagement National pour l’Environnement du 12 juillet 2010) ont restructuré le système de planification autour de deux échelles de responsabilité : les intercommunalités1 qui élaborent et approuvent le Schéma de cohérence territoriale (SCoT), dont le but est de favoriser la cohérence de politiques publiques sectorielles (Plan de déplacements urbains, Programme local de l’habitat) ; les communes qui élaborent et approuvent un Plan local d’urbanisme (PLU) dont l’objectif est à la fois la requalification des tissus urbains existants et la gestion des extensions urbaines. Les Régions et les Départements n’ont pas de compétence en matière d’urbanisme, mais sont associés à l’élaboration des SCoT et des PLU.
L’Italie se trouve dans une situation intermédiaire. Comme en Suisse, l’Etat vote des lois cadre, alors que les Régions détiennent un pouvoir législatif et disposent de compétences étendues dans les domaines de la planification territoriale, de la mise en valeur de l’environnement et des paysages, du développement économique, de la culture, de la santé et de l’éducation. Les lois Bassanini (1997) cherchent à fonder les relations entre Région, Provinces et Communes sur la base des principes de subsidiarité et de coopération2. Chaque Région devrait se doter d’une loi qui établisse les pouvoirs respectifs des différents niveaux de gouvernement du territoire. L’avancement inégal du travail législatif ou le statut particulier des Régions autonomes expliquent qu’aujourd’hui coexistent des Régions qui ont conservé un pouvoir d’approbation des plans communaux (Piémont, Vallée d’Aoste par exemple), d’autres qui laissent une grande latitude d’action aux communes (Toscane et dans une moindre mesure Lombardie), d’autres enfin qui accordent un pouvoir de coordination des plans locaux aux Provinces (Emilie-Romagne).
Les différences sont donc très grandes entre les systèmes de planification territoriale propres à chaque pays européen. Les pratiques sur le terrain de la planification témoignent pourtant de nombreuses similitudes : volonté de dépasser l’approche normative et réglementaire, attention toute particulière au suivi et l’évaluation des plans, importance croissante de la concertation et de la participation et une convergence des contenus des plans.
Dépasser l’approche normative : vers une planification stratégique et spatiale
Pendant la période dite des Trente Glorieuses (1955-1975), l’objectif assigné à la planification est de maîtriser les extensions urbaines et d’accueillir, dans de bonnes conditions d’équipements et de services, les populations qui quittent les campagnes pour la ville. Dans un contexte marqué par un ralentissement de la croissance économique et par l’émergence de demandes de qualité urbaine et environnementale, cette approche de la planification marque rapidement ses limites. Afin de stimuler le développement, il convient de mieux articuler plan d’urbanisme, programme d’investissements et projets opérationnels, ce qui ne peut se faire sans une association étroite des acteurs de la société civile à l’élaboration et la Projet paysage 2 du Grand Genève (2012).mise en oeuvre des plans. La planification territoriale doit se faire moins normative et plus proactive.
Une telle volonté de transformation se traduit par la décision dans les législations les plus récentes de séparer partie stratégique et partie réglementaire du plan. En Suisse, les Cantons de Genève et de Vaud ont par exemple introduit à l’échelle communale une distinction entre Plan directeur et Plan d’affectation. Le Plan directeur détermine les orientations d’aménagement et fixe les principes de l’organisation du territoire, alors que le Plan d’affectation est constitué par un zonage accompagné d’un règlement. Le Plan directeur peut, par ailleurs, être élaboré par des communes associées dans le cadre d’une région qui, en Suisse, correspond à une partie du Canton ayant une spécificité. On retrouve cette distinction dans une partie des législations régionales italiennes (Toscane, Emilie-Romagne) : en lieu et place de l’ancien Plan régulateur général, sont institués trois nouveaux outils : le Plan de structures (Piano strutturale, Piano strutturale comunale), le Programme des interventions communales (Piano complesso d’interventi, Piano operativo comunale) et le Règlement (Regolamento urbanistico, Regolamento urbanistico edilizio). Quand elle existe, l’évaluation par la Province, de la compatibilité entre le plan communal et le plan provincial ne porte que sur la Plan de structures. La France s’est orientée dans une direction un peu différente, qui a conservé, à l’échelle intercommunale et communale, un seul document de planification qui comprend une partie stratégique (Projet d’aménagement et de développement durable) et une partie réglementaire (Document d’orientations et d’objectifs pour le Schéma de cohérence territoriale, règlement pour le Plan local d’urbanisme). La Lombardie a choisi une direction voisine : le Piano di governo del territorio est composé du Documento del piano qui définit les objectifs stratégiques de développement et de transformation du territoire et de documents réglementaire (Piano delle regole) et opérationnel (Piano dei servizi). Le Canton de Genève distingue, quant à lui, à l’intérieur du Plan directeur cantonal, le Concept d’aménagement cantonal et le Schéma directeur3.
Le processus de planification : élaboration, suivi et évaluation des plans
La planification traditionnelle, celle qui s’est traduite par l’instauration du fameux sistema a cascata cher à Giovanni Astengo, initiateur de la première loi régionale italienne sur l’urbanisme4, accordait une importance peut-être trop grande au document qu’est le plan. Tous les moyens devaient être mis en oeuvre pour arriver à un document qui retrace de la manière la plus précise possible les transformations attendues des territoires urbanisés ou en cours d’urbanisation. Les expériences plus récentes, inspirées notamment des pratiques de management des grandes entreprises, parlent de la planification territoriale comme d’un cycle stratégique qui comprend l’élaboration du plan, le suivi de sa mise en oeuvre et l’évaluation de ses effets. Il convient en fait d’analyser les effets des plans sur l’environnement, la consommation des sols, la production de logement, la qualité de l’air ou l’impact sur les ressources en eau.
La législation française a été pionnière en la matière qui a imposé la mise en place d’institutions ayant en charge non seulement l’élaboration, mais aussi le suivi des plans. Ce suivi doit être régulier : tous les six ans pour les Schémas de cohérence territoriale, tous les trois ans pour les Plans locaux d’urbanisme, un débat doit être organisé au sein des conseils sur l’analyse des résultats de la mise en oeuvre de ces plans. Le conseil doit ensuite délibérer sur le maintien en vigueur du plan ou au contraire sur sa révision. En Suisse, ce sont les Cantons qui ont la responsabilité de définir les procédures d’élaboration et de révision des plans. La loi du Canton de Genève prévoit par exemple que le Plan directeur cantonal doit être réexaminé tous les dix ans et que les Plans directeurs communaux doivent l’être trois ans au plus tard après l’approbation du Plan cantonal en vue d’une éventuelle mise en compatibilité5. Certaines lois régionales italiennes vont dans le même sens : la Toscane a ainsi prévu que les effets et les impacts du Piano d’indirizzi regionale font l’objet d’une vérification chaque année par la Junte et le Conseil Régional. La décision de l’Union Européenne de soumettre les plans à une évaluation environnementale (ou valutazione ambientale strategica), ce qui implique notamment la mise au point d’indicateurs, contribue elle aussi au renforcement des actions de suivi des plans ou programmes6.
La planification territoriale s’apparente donc de plus en plus à un processus permanent, ce qui suppose la pérennité des institutions politiques en charge des plans et la nécessité pour elles de s’appuyer sur une expertise technique. L’appel à des cabinets d’urbanistes privés pour les études qui se généralise dans la plupart des pays européens, va de pair avec le renforcement des structures publiques spécialisées que sont les Bureaux du plan qui existent autant à l’échelle communale, qu’aux échelles provinciales ou régionales.
Ce processus permanent s’appuie sur des instruments ayant un caractère normatif et réglementaire, mais passe aussi par des outils moins encadrés juridiquement, qui ont un caractère purement facultatif. Face à la difficulté de mise en oeuvre des grands projets contenus dans son Plan régulateur général (1993), la Ville de Turin lance un premier (2000), puis un second (2006) Plan stratégique ayant comme objectif la mobilisation des acteurs locaux (Région, Province, Chambre de Commerce, organisations patronales, syndicats, association, université) en vue de l’élaboration partagée d’orientations de développement qui tiennent compte des spécificités économiques locales et valorisent les ressources culturelles et sociales. En réponse à une initiative de la Confédération (2001 et 2008) qui assujettit l’attribution d’aides aux réseaux de transports à l’adoption d’une organisation spatiale qui favorise une utilisation plus économe du territoire, nombreuses sont les agglomérations suisses qui se dotent d’un Projet d’agglomération. Le Canton de Genève prend ainsi l’initiative d’élaborer, en collaboration avec les communes françaises des Départements de l’Ain et de la Haute-Savoie, un projet transfrontalier7 qui propose une organisation polycentrique et fait l’objet sur certains territoires jugés stratégiques d’un approfondissement dans le cadre de projets concertés d’aménagement. Suite à une initiative du Ministère de l’aménagement du territoire, de nombreuses villes françaises se sont elles aussi dotées d’un Projet d’agglomération dont l’objectif est, comme à Genève, une meilleure articulation des orientations contenues dans les Plans territoriaux et des possibilités de financements inscrites dans les programmes d’investissement de l’Etat, de la Région et du Département. La coexistence de plans ayant un caractère réglementaire contraignant, de programmes et de projets ayant un caractère facultatif constitue donc un moyen privilégié pour impliquer dans le processus de planification les acteurs de la société civile et apparaît donc comme une garantie de l’opérationnalité de l’aménagement.
Une place centrale pour la participation
La planification territoriale constitue donc un processus d’action qui implique nécessairement une coopération entre plusieurs échelles de gouvernement du territoire et une implication des acteurs de la société civile (entrepreneurs, organisations professionnelles, associations et organisations non gouvernementales). La réforme du titre V de la Constitution italienne (approuvée par référendum en 2001), qui fait de la subsidiarité et de la coopération les principes qui doivent permettre de régler les rapports entre autorités régionales et locales, a poussé une partie des Régions à définir de nouveaux cadres de concertation : les législations de l’Emilie-Romagne et de la Toscane ont par exemple prévu que les communes et les provinces sont associées à l’élaboration du plan régional, alors que les communes le sont à celle du plan provincial.
L’élaboration de ces plans débouche sur des Conférences de planification au cours desquelles
entre les différents niveaux de planification. 
Le Plan territorial de coordination de la Province de Bologne (approuvé en 2004) va encore plus loin dans cette direction : la création, en nombre limité, de parcs intercommunaux d’activités se concrétise par la signature d’Accords territoriaux (pensés sur le modèle des Accords de programme) entre les communes et la Province.
La France, qui fonctionne sur la base d’une autonomie de décision de chaque niveau de collectivité locale (Région, Département, commune), n’a pas jugé nécessaire de mettre en place des instances de concertation entre ces collectivités publiques. Elle a par contre soumis l’ensemble des démarches de planification sectorielle ou territoriale, à l’échelle communale ou intercommunale, à une obligation de concertation préalable. Tout au long de l’élaboration du plan, les autorités communales ou intercommunales doivent organiser, selon des modalités qu’elles définissent (simple information, réunions publiques, ateliers citoyens…), la participation des acteurs économiques, des associations et des habitants. Ces mêmes acteurs peuvent à nouveau intervenir en fin du processus lors de l’enquête publique. Par ailleurs la Chambre de Commerce et d’Industrie, la Chambre des Métiers et de l’Artisanat et la Chambre d’Agriculture (qui sont les représentants officiels des intérêts économiques organisés) sont associées à l’élaboration et peuvent à tout moment faire connaître leur point de vue à l’égard des décisions prises par la commune ou l’intercommunalité.
Les législations cantonales suisses prévoient elles aussi que les Plans directeurs sont l’objet d’une « large consultation du public », ainsi que d’une enquête publique. Celle du Canton de Genève8 consitue une Commission d’aménagement du territoire qui permet d’organiser la concertation entre communes et Canton lors de l’élaboration du plan cantonal. Par ailleurs la pratiqueextrêmement développée dans toute la Suisse du référendum d’initiative populaire explique que les autorités publiques soient très attentives à la justification et la légitimation de leurs choix en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme.
Peut-être parce qu’elles sont moins encadrées réglementairement, les expériences de planification stratégique conduites dans différentes villes européennes (grandes et moyennes) sont l’occasion d’expérimentations particulièrement innovantes en matière de participation. Les deux plans stratégiques de Turin (2000 et 2006) sont élaborés dans le cadre de groupes thématiques (associant l’ensemble des acteurs locaux) et d’un forum (lieu de synthèse), l’ensemble du processus étant animé par l’association Torino Internazionale avec l’appui d’universitaires. Ce modèle de planification se propose de substituer à la consultation du public, une véritable implication des acteurs de la société civile dans les choix de développement et d’aménagement. La participation n’est plus un moyen de faire passer des décisions prises préalablement, mais devient l’objet même de la planification et par ce biais une garantie de mise en oeuvre des objectifs et des orientations retenus. Le Plan stratégique de 2000 a ainsi permis la mise en oeuvre effective des projets contenus dans le Plan régulateur général de 1993, notamment le long de la Spina centrale, alors que celui de 2006, dans un contexte d’après Jeux Olympiques, prépare la révision de ce même plan régulateur9.
Un impératif commun : le développement durable10
La montée en puissance des exigences de développement durable débouche sur la recherche d’une meilleure articulation des préoccupations ayant trait à la gestion de la mobilité, à l’organisation de l’espace urbain et à la mise en valeur de l’environnement dans le cadre d’une approche renouvelée de la planification territoriale.
Aujourd’hui, les préoccupations ayant trait à la qualité de l’air et les craintes liées au réchauffement climatique conduisent à une prise de conscience des effets néfastes de la circulation automobile sur l’environnement. Les politiques de mobilité privilégient, dans les investissements publics en matière de transports comme dans l’organisation des espaces publics (voirie, places), les modes actifs (marche à pied et cycles) et les transports collectifs. Atteindre un tel objectif suppose
non seulement des actions sectorielles efficaces dans les domaines des déplacements et du stationnement (réduction du nombre de places entre centre-ville et développement des parkings-relais en périphérie), mais aussi un aménagement de l’espace qui favorise une réduction de la diffusion urbaine.
Une gestion efficace sur le plan économique des réseaux de transports en commun suppose en effet une intensification de l’urbanisation à proximité des grands couloirs de déplacement que constituent les lignes ferroviaires, les axes de tramway ou de bus à haut niveau de service, alors que la promotion des modes actifs suppose une proximité des lieux de résidences vers ceux où sont implantés les activités et les services. De telles orientations se traduisent notamment par l’adoption d’une organisation polycentrique du territoire. Le Plan territorial de coordination de la Province de Bologne propose ainsi de réorganiser le système ferroviaire métropolitain en ouvrant de nouvelles gares et en augmentant les fréquences des trains sur le réseau. Parmi les 205 pôles urbains existants, seuls quinze, parce qu’ils accueillent une gare et les équipements et services nécessaires, peuvent faire l’objet d’extensions urbaines. Les autres pôles, dont la ville de Bologne, ne se voient accorder de
nouvelles possibilités de construction que dans le cadre de projets de requalification des tissus urbains existants. De tels choix dessinent une organisation polycentrique à l’intérieur de laquelle les centres secondaires qui gravitent autour de Bologne sont reliés à la ville-centre par un réseau ferré radioconcentrique. Des orientations voisines sont retenues par le Projet d’agglomération du Grand Genève (2007 et 2012) qui réunit des communes françaises et suisses, comme par de nombreux Schémas de cohérence territoriale portant sur des agglomérations françaises de grande (Nantes-Saint Nazaire, Grenoble…) ou de moyenne tailles (Métropole Savoie, Annecy, Annemasse, Bonneville…).
Le corolaire de cette organisation polycentrique, qui suppose nécessairement l’adoption de formes urbaines plus denses (immeubles collectifs, habitat intermédiaire, maisons en bande), est la présence plus affirmée de la nature en ville. Le Projet d’agglomération du Grand Genève envisage ainsi un renforcement des mesures de soutien à l’agriculture urbaine et périurbaine, la protection des espaces naturels, des cours d’eau et des corridors écologiques (dans la perspective d’une préservation de la biodiversité) et la mise en réseau de ces espaces dans le cadre d’une charpente paysagère qui fait l’objet d’une cartographie. Un grand nombre de Schémas de cohérence territoriale en France, comme la plupart des Plans territoriaux italiens (à l’échelle régionale comme provinciale) vont dans le même sens, qui propose la constitution de systèmes des espaces naturels.
La volonté commune à de nombreux responsables politiques et professionnels de mieux articuler environnement, transports et urbanisme, dans le cadre de stratégie de développement durable, explique le profond renouvellement qu’a connu au cours des vingt dernières années la planification territoriale. Ce renouveau découle à la fois de réformes législatives et d’initiatives locales qui, à l’origine, ont eu pour cadre les grandes métropoles européennes, mais qui tendent, de plus en plus, à se diffuser dans des villes moyennes et petites comme dans des territoires ruraux.
Notes:
1 L’organisation de l’intercommunalité peut prendre des formes diverses : communauté urbaine, communauté d’agglomération et communauté de communes.
2 La subsidiarité est le principe selon lequel la responsabilité d’une action publique doit être confiée à la plus petite entité capable de résoudre le problème elle-même. En matière de gouvernement du territoire, l’application d’un tel principe implique une nécessaire coopération entre les différents échelons territoriaux.
3 Article 3 de la Loi d’application de la Loi fédérale d’Aménagement du Territoire (4 juin 1987).
4 Loi de la Région Piémont 1977/56 sur la Tutela ed uso del suolo.
5 Traduction du terme italien adeguamento.
6 Dans de nombreuses régions italiennes, tous les plans et programmes sont soumis à évaluation environnementale. En France, elle ne concerne pas les plans communaux.
7 Projet d’agglomération Franco-Valdo-Genevois devenu en 2012 Projet d’agglomération du Grand Genève.
8 Loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987.
9 BAGNASCO A., COURLET Cl., NOVARINA G., Sociétés urbaines et nouvelle économie, Paris, L’Harmattan, 2010.
10 Traduction française de sviluppo sostenibile.