Relazione Grenoble 2004
Table ronde internationale sur la directive 2000/9:
de la théorie à la pratique
Grenoble 2004
Mesdames et Messieurs,
Bonjour
Je voudrais tout d'abord remercier l'OITAF et plus particulièrement son président, M. Kühschelm, de nous avoir invités à participer à cette table ronde à l'occasion du SAM 2004.
Permettez-moi aussi de vous transmettre la réaction très positive de M. Mingasson, Directeur Général à la Direction Générale Entreprises de la Commission Européenne, et de M. Bunch, chef d'unité adjoint de l'unité dont je fais partie comme responsable du contrôle d'application de la directive " câbles " dans les 25 Etats Membres et les 3 pays de l'AELE (Association européenne de libre-échange).
M. Mingasson et M. Bunch, n'étant pas en mesure de participer à cette rencontre, m'ont demandé de vous prier de bien vouloir les excuser. Ils sont tout à fait conscients de l'imminence de la mise en œuvre de la directive et se félicitent de l'initiative de l'OITAF de réunir tous les acteurs économiques qui vont opérer dans le marché unique à partir du 3 mai 2004 pour discuter des implications pratiques de la directive.
La directive européenne relative aux installations à câbles transportant des personnes a déjà quatre ans d'existence. Pendant ces quatre ans, les principaux représentants du secteur économique des transports à câbles (industrie, organes de contrôle, exploitants, organismes notifiés), tous ici présents, ont eu l'occasion de débattre, seuls et avec la Commission Européenne, sur les aspects théoriques et pratiques de cette directive. Cette disposition législative a été approuvée par le Conseil et le Parlement Européen en 2000 et va se substituer définitivement le 3 mai 2004 à la législation nationale en vigueur jusqu'à présent dans les 25 Etats Membres.
Je ne peux évidemment pas, et je ne prétends d'ailleurs pas, dans cette première demi-heure, expliquer en détail tous les aspects juridiques - et encore moins techniques - de cette directive, tâche qui pourrait s'avérer interminable et qui nous a occupés pendant quatre ans.
Ceci dit, pour tenir compte du titre choisi par l'organisateur, "de la théorie à la pratique", et pour utiliser au mieux le temps qui m'a été imparti, je voudrais d'abord faire le point sur certains aspects théoriques dont la bonne compréhension est essentielle pour assurer la bonne application de la directive. Il s'agira ensuite, avec les autres participants à la table ronde, de passer à l'analyse des questions plus pratiques qui découlent de ces principes théoriques et qui se sont posées ici et ailleurs au cours de dernières années, notamment :
o la précision du domaine d'application (les ascenseurs inclinés, les téléphériques des services, les pièces de rechange, les installations existantes etc.)
o la différence de régime des installations, sous-systèmes et composants de sécurité
o l'analyse de sécurité
o l'état de la transposition dans les Etats Membres
o l'état d'avancement du guide d'application
o l'application des procédures d'évaluation de la conformité (modules)
o le marquage CE
o la valeur des normes harmonisées
PRÉSENTATION DE LA DIRECTIVE
Tout d'abord je voudrais insister sur le fait que la directive a un double objectif : assurer un niveau de sécurité élevé des installations dans toute l'Union européenne, mais aussi établir des conditions permettant la réalisation d'un marché unique dans les 25 Etats Membres.
La directive vient, dans un certain sens, bouleverser le fonctionnement et les habitudes installées dans un secteur qui, soucieux d'assurer la sécurité, a toujours été fortement réglementé par chaque pays, mais avec des différences importantes qui empêchaient l'industrie et les utilisateurs de bénéficier des avantages du marché unique. Cependant, la directive ne change pas la considération de la sécurité. La sécurité reste au centre du système. La directive prévoit des contrôles de produits (selon le sujet et le risque couvert) avant et après la commercialisation visant, tout comme maintenant, à garantir un niveau élevé de protection.
LE CHAMP D'APPLICATION
Néanmoins, du fait que les installations à câbles ne sont pas un produit classique mais constituent à la fois des infrastructures - qui ne circulent pas - et des machines de transport composées de plusieurs éléments, le législateur a dû recourir dans la théorie à une décomposition hiérarchisée des produits par laquelle une distinction est opérée entre le concept d'installation, de sous-système et de constituant : le tout n'a pas la propriété des parties et chaque partie a son propre régime.
Sans oublier les installations sur site, qui ont un régime un peu particulier - où la directive introduit la notion d'autorisation de construction et mise en service des installations-, je voudrais me concentrer sur le marché unique proprement dit qui concerne les constituants de sécurité et les sous-systèmes constitutifs des installations qui sont mis sur le marché à partir du 3 mai 2004.
NOUVELLE APPROCHE ET APPROCHE GLOBALE
Ce marché unique est créé en appliquant la technique législative dite de la " nouvelle approche " et de " l'approche globale ". Cette technique s'est révélée être un instrument performant dans 25 secteurs depuis plus de 20 ans. Les échanges de produits réglementés par cette technique dépassent largement un volume de 1500 milliards € par an dans l'ensemble de l'UE. Pour bien comprendre cette approche, il faut retenir quatre principes :
Premièrement, il s'agit d'une harmonisation législative totale des exigences essentielles que les installations, leurs constituants de sécurité et leurs sous-systèmes doivent respecter dans leur conception, leur construction et leur mise en service. En d'autres termes, les réglementations nationales divergentes couvrant les mêmes intérêts sont interdites.
Deuxièmement, seuls les sous-systèmes et les composants concernés qui répondent aux exigences essentielles peuvent être mis sur le marché et mis en service.
Troisièmement, les exigences étant trop générales, énoncées en termes d'objectifs, elles doivent être développées au niveau technique et c'est précisément le rôle des normes harmonisées que le CEN, et plus précisément le Comité Technique TC-242, a élaborées ou est en train d'élaborer.
Quatrièmement, l'application de normes harmonisées ou d'autres normes est laissée à la discrétion du fabricant qui est libre de choisir n'importe quelle solution technique garantissant la conformité aux exigences essentielles.
RÔLES ET RESPONSABILITÉS DES ACTEURS
La pratique montre que la bonne application de cette technique dite de la nouvelle approche, surtout au début, exige une bonne compréhension du rôle, autrement dit, de la responsabilité que la directive reconnaît à chaque acteur.
Puisque j'ai l'occasion de m'adresser à une audience où toutes les parties intéressées sont représentées, je voudrais insister sur la responsabilité et les tâches que la directive reconnaît à chacun d'entre nous.
1. LES FABRICANTS
Le fabricant est placé au centre du système et intervient tout au début. Il est la personne qui assume la responsabilité du composant en vue de sa mise sur le marché et c'est pour cette raison qu'il est, d'une part, tenu de garantir que le composant ou le sous-système destiné à être mis sur le marché est conçu et fabriqué conformément aux exigences essentielles de la directive et d'autre part, tenu d'attester de cette conformité.
De quelle manière ?
Pour garantir le respect des exigences essentielles, le fabricant soumet, avant sa mise sur le marché, pendant les phases de conception et de production, le composant ou le sous-système à une procédure d'évaluation de la conformité.
De plus, pour attester de cette conformité, le fabricant appose le marquage CE sur tous les composants et établit la déclaration de conformité des sous-systèmes soumis à la directive.
2. LES ORGANISMES NOTIFIÉS
Dans la directive " câbles ", le législateur a décidé que l'évaluation de la conformité doit toujours être effectuée par l'intermédiaire d'un organisme notifié.
La directive compte déjà 7 organismes notifiés, notifiés notamment par la France, l'Autriche, l'Allemagne et l'Espagne. Nous attendons d'autres organismes qui seront notifiés non seulement par les Etats traditionnels de ce secteur, notamment l'Italie, mais aussi par les nouveaux Etats Membres, notamment la Pologne et le Slovaquie.
À titre purement informatif, la Commission publie la liste des organismes notifiés au JOCE. Vous pouvez consulter la liste actualisée sur Internet, EUROPA à l'adresse suivante :
http://europa.eu.int/comm/enterprise/newapproach/legislation/nb/en2000-9-ec.pdf
Les questions sur les activités des organismes notifiés, de leur désignation jusqu'à la manière dont ils doivent appliquer les modules, comptent parmi les questions favorites des professionnels du secteur et je suis certaine que nous y reviendrons.
A ce stade de l'intervention, je voudrais souligner trois points :
Premièrement, les organismes notifiés sont et doivent rester des organismes tiers indépendants de leurs clients et des autres parties intéressées. Leur statut juridique, qu'ils soient privés ou publics, est sans importance tant qu'ils restent indépendants et fonctionnent de manière compétente, non discriminatoire, transparente et impartiale.
Deuxièmement, les fabricants sont libres de choisir l'organisme qui va leur fournir le service à chaque fois, parmi les 7 - pour l'instant - qui ont été notifiés, qu'ils appartiennent au pays d'origine du fabricant ou pas. De la même manière, les organismes notifiés sont libres d'offrir leurs services à tout fabricant établi à l'intérieur ou à l'extérieur de l'Union Européenne, à l'intérieur ou à l'extérieur du pays d'origine de l'organisme notifié.
Troisièmement, La principale tâche de l'organisme notifié consiste à fournir des services en matière d'évaluation de la conformité des sous-systèmes et des constituants de sécurité avant la mise sur le marché, avant que le fabricant appose le marquage CE sur ses produits. Dès lors, les organismes notifiés n'interviennent pas APRÈS la mise sur le marché et n'assument pas la responsabilité de contrôle du marché qui appartient aux services publics.
3. LES AUTORITÉS DE SURVEILLANCE
En revanche, c'est après la mise sur le marché que les autorités de surveillance, c'est-à-dire les autorités nationales compétentes dans la matière, entrent en scène pour effectuer la surveillance du marché qui consiste, principalement, à vérifier que les composants et les sous-systèmes déjà mis sur le marché par le fabricant satisfont aux exigences de la directive.
De quelle manière ?
Pour cela, l'autorité de surveillance utilisera la déclaration CE de conformité établie par le fabricant et de la documentation technique, normalement fournies lors des contrôles aléatoires ou lorsqu'il y a des raisons fondées de croire qu'un composant n'offre pas le niveau de protection requis.
Cette demande de documentation doit se faire conformément au principe de proportionnalité, compte tenu de la nécessité de garantir la sécurité et d'épargner aux agents économiques des tâches inutiles. La surveillance de marché ne signifie pas que l'autorité puisse exiger la documentation de façon systématique, ceci pouvant constituer, dans la pratique, une véritable entrave à la circulation ce qui est contraire à la directive.
Lorsque les autorités constatent une non-conformité, la surveillance de marché consiste à prendre les mesures nécessaires pour établir la conformité. Ici, la variété d'actions correctives est grande, y comprise la plus extrême d'entre elles, le retrait du produit du marché, ce qui déclenche normalement la procédure de clause de sauvegarde décrite à l'article 14 de la directive.
Les systèmes tant juridiques qu'administratifs de surveillance de marché diffèrent, parfois beaucoup, d'un Etat Membre à l'autre. En l'occurrence, il y a une majorité d'Etats Membres qui ont nommé les Ministères de transport mais d'autres ont choisi les Ministères des affaires sociales, de l'environnement, de l'économie, du développement ou de l'industrie… Ceci exige une coopération administrative efficace entre toutes les autorités compétentes afin de garantir le même niveau de protection dans l'ensemble des 25 Etats Membres.
Ceci nous amène à examiner le rôle de la Commission Européenne.
4. LA COMMISSION EUROPÉENNE
La Commission Européenne garantit une application cohérente du système.
Dans son rôle de gardienne des traités européens, la Commission européenne veille à l'application correcte de la directive et assure que tous les citoyens et participants au marché unique bénéficient des conditions de concurrence équitable. Elle dispose à cet effet de plusieurs instruments.
Sur le plan juridique, la Commission peut ouvrir des procédures d'infraction à l'encontre des Etats Membres en cas de transposition ou d'application incorrecte. La directive " câbles " fait partie de la législation communautaire que les Etats Membres sont tenus d'appliquer. Elle a été transposée par chaque Etat Membre dans son système juridique national. Vous pouvez trouver la liste des dispositions nationales sur EUROPA à l'adresse suivante:
http://europa.eu.int/comm/enterprise/rail_guided_transport/transpositions.htm
Sur un plan plus technique, la Commission peut instruire les clauses de sauvegarde. C'est une procédure prévue dans la directive pour que la Commission puisse examiner la justification éventuelle d'une restriction de la commercialisation d'un composant ou d'un sous-système couvert par la directive qui a été décidée par une autorité de surveillance d'un Etat Membre.
La Commission est bien consciente qu'une application cohérente de la directive passe par une étroite collaboration de toutes les parties intéressées. C'est pourquoi la Commission est aussi chargée de supporter la coordination des activités, notamment à l'intérieur du Comité permanent réunissant les Etats membres mais aussi parfois les fabricants, les organismes notifiés, les exploitants et les experts, dans le but de coopérer avec la Commission dans l'application et l'interprétation cohérente de la directive.
La Commission soutient aussi le Groupe d'organismes notifiés, sur le point d'être créé, qui a des tâches purement techniques se référant à l'application des procédures d'évaluation de la conformité aux produits.
Finalement, toujours dans le but d'assurer l'application uniforme et cohérente dans les 25 États membres, les services de la Commission, en coopération avec les professionnels du secteur, sont en train d'élaborer un Guide d'application de la directive 2000/9 qui contribuera à une compréhension correcte des nouvelles règles par les organismes de normalisation, les fabricants, importateurs, distributeurs, opérateurs, organisations d'évaluation de la conformité et toutes autres parties intéressées.
CONCLUSION
Mesdames et Messieurs,
Dans le cas où la législation européenne n'est pas claire ou si elle est difficile à comprendre, les acteurs économiques qui en sont les destinataires directs risquent de basculer et de s'écarter de la légalité.
En outre, si la législation européenne est interprétée d'une manière différente par les autorités publiques, son efficacité en tant que législation harmonisatrice, qui essaie d'unifier les critères à niveau européen, n'a plus de sens.
Ceci est encore plus significatif dans un marché composé de 28 Etats avec des valeurs communes mais des traditions différentes.
Dans notre but d'assurer une étroite collaboration avec toutes les parties concernées, je crois que le moment est arrivé de partager la parole avec les autres participants à cette table ronde et de discuter quelques uns des principaux aspects pratiques du nouveau système.
Je suis à votre disposition pour apporter des précisions sur la directive.
Il me reste à vous remercier de votre attention.